宜昌构建三大系统创新社会服务管理


时间:2018-01-16  来源:数字化城市管理监督指挥中心

  2010年,我国确定了36个社会管理创新综合试点城市。值此全面建设小康社会的关键时期,加强和创新社会管理,是继续抓住用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求,是构建社会主义和谐社会的必然要求,是维护最广大人民根本利益的必然要求,是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求。加强和创新社会管理,具有践行科学发展观的实践价值,具有实现党和国家长治久安的社会价值,具有利民惠民的群众价值,具有提升管理效能的应用价值。宜昌市作为全国社会管理创新综合试点城市之一,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕全面建设小康社会的总目标,牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求,以化解社会矛盾、解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口,以社会管理体制机制创新和信息化建设为重点,围绕“社情全摸清、矛盾全掌握、服务全方位”的基础性工作目标,构建了人口基础信息、社会矛盾联动化解、社区综合服务三大系统,全力推进综合试点工作重点突破,取得了初步成效。

一、构建三大系统创新社会服务管理的现实条件

  从国家大局看,经过“十一五”时期的努力奋斗,我国社会生产力快速发展,综合国力大幅提升,人民生活明显改善,国际地位和影响力显著提高,社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设取得重大进展,谱写了中国特色社会主义事业新篇章。在社会领域,党和国家高度重视社会管理,根据国内外形势发展变化,不断就加强和改进社会管理制定方针政策、作出工作部署,有力推进了社会管理改革创新。现在,我国建立了社会管理工作领导体系,构建了社会管理组织网络,制定了社会管理基本法律法规,初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。同时也应看到,当前我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,社会管理领域还存在不少问题。2010年10月,中共十七届五中全会提出,要“加强和创新社会管理”。

  从宜昌市情看,经过“十一五”的跨越式发展,宜昌综合实力跃居中部地区和长江沿线同等城市发展前列,进入全国百强。这为宜昌不断满足人民日益增长的物质文化需要、解决社会领域存在的问题,打下了重要物质基础。在社会管理领域,宜昌市委、市政府多方协调社会关系、注重规范社会行为、勤奋解决社会问题、不断化解社会矛盾、努力促进社会公正、认真应对社会风险,保持了社会和谐稳定。“十二五”时期既是宜昌在新起点上实现发展新跨越、加快建设省域副中心城市的重要战略机遇期和黄金发展期,又是社会矛盾凸显期,对推进社会服务管理创新、优化发展环境提出了新的更高要求。

  宜昌市委、市政府认为,社会管理说到底是对人的管理和服务。管理是服务的手段,服务是管理的最高境界。社会管理作为一项系统工程,创新工作千头万绪,但又不能胡子头发一把抓,只有从矛盾最多最大最尖锐的地方突破,社会管理创新才会有的放矢,才会彰显价值。综合分析宜昌社会管理方面的矛盾和问题,突出表现为以下三点:(1)基础信息不明。宜昌市面积21000多平方公里,2010年常住人口为4059686人,流动人口近百万。随着社会的开放性、流动性不断增强,实有人口、实有房屋、重点人群等服务管理对象底数不清、情况不明、信息不畅,社会管理难度越来越大。(2)矛盾化解不够。当前,宜昌城市化正加快推进,因征地拆迁、劳资争议、医患纠纷、人口流动、城管执法、移民问题等等引发的各类社会矛盾多发高发、相互叠加。由于职权所限等多方面原因,不少基层同志不愿、不敢面对矛盾,导致矛盾收集不及时、不完全,更谈不上有效化解。(3)服务群众不力。随着社会结构的深刻变动和社会管理重心的不断下移,社区在社会管理服务工作的地位和作用愈加凸显。由于社区管理体制没有理顺,社区服务资源和工作力量没能有效整合;社区负担过重,基层社会服务管理活力不够;服务设施和服务功能不完善,不能满足居民群众日益增长的物质文化需要。因此,加强和创新社会管理,是形势所迫、民心所向。

  为深入贯彻落实党的十七大和十七届五中全会精神,加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设,推动宜昌科学发展,根据全国社会管理创新综合试点工作的指导意见和省委、省政府关于加强社会建设、创新社会管理的意见,2010年12月,中共宜昌市委、宜昌市人民政府出台了《宜昌市社会服务管理创新综合试点工作实施意见》,明确了宜昌市社会服务管理创新的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务、保障措施和工作要求。2011年1月4日,召开了全市社会服务管理创新综合试点工作动员大会,宜昌市社会服务管理创新的大幕由此拉开。

二、构建三大系统创新社会服务管理的主要做法

  (一)构建人口基础信息系统

  为了全面摸清宜昌市实有人口以及与之密切关联的“户政、住房、计生、就业、社保、民政、工商、司法”等各类基础信息,宜昌市以信息化建设为手段,构建全市人口基础信息系统,初步实现了人口信息从静态管控到动态管控,从单一管理到综合管理利用。

  首先,细化服务管理单元。宜昌大胆改革现行城市服务管理层级,建立“数字网格”,以社区网格为城市服务管理的基本单位。按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则,将城区112个社区划分为1110个网格,在两级政府行政体制框架内,形成市、区、街道、社区、网格五级服务管理层级,变原来的“四级管理服务”为“五级管理服务”。通过社区网格边界勘查和城市部件普查,网格“四至”界限清晰,城市部件归属明确,为全面摸清社情信息、实施精细化的服务管理奠定基础。

  其二,创新信息采集机制。把信息采集工作建立在群众广泛参与的基础之上,建立专群结合的信息动态采集机制。一是着力信息来源全覆盖。组织“新八大员”社区志愿者广泛收集信息,为网格管理员及时提供人口、房屋等基础信息变动情况。同时,网格管理员在服务群众中主动采集小区、房屋、门牌、住户、居住人等基础信息。通过统一配发的3G无线信息采集终端—“社区e通”,直接上传到全市人口基础信息系统。二是着力信息核查专业化。网格管理员根据社区志愿者等提供的信息和网格监管中心的指令,入户核查和调查,并利用“社区e通”及时更新。三是着力信息工作有效监管。通过网格管理中心(站)日常管理、网格监管中心GPS定位监控以及志愿者组织的内部约束机制,确保信息采集及时、全面、准确。通过专群结合、“面上收集和点上核查”相结合的方式,既实现了各类信息全面收集、动态更新,又避免了信息频繁多头采集、入户扰民。

  其三,搭建信息共享平台。宜昌依托电子政务专网,整合公安、人社、民政、司法、房管、工商、计生、卫生、教育、残联等部门信息资源,建立起多方响应的人口基础信息共享交换平台。通过这个平台,将收集的各类人口信息与部门信息进行关联、比对、核查,形成包括人口、房屋、就业、社保、计生、信用等9大类、189个子项的人口基础信息数据库。网格管理员根据“两实”调查和人口普查的基础数据,通过“社区e通”进行录入。公安、司法、民政、卫生等部门对25779名吸毒人员、爱滋病人、刑释解教人员、社区矫正对象、精神病人等重点人群进行信息录入和数据图层叠加工作。2011年5月,全市人口基础信息数据库初步建成。

  其四,强化信息综合利用。宜昌市拓展人口基础信息数据库功能,充分发挥其在服务群众、维稳处突、应急救援等方面的信息支撑作用。我们利用空间地理信息技术(GIS),对城区人口基础信息进行空间化处理,在1:500电子地图上直观展示出了“人、房、物”等各类基础信息及分布情况,实现了便捷的信息查询、统计和准确的空间定位。公安、消防、计生、房管、司法等部门在基础管理、信息研判和应急管理等方面,正积极探索利用方式。消防部门利用人口基础信息平台,建立起新的消防应急指挥系统。

  (二)构建社会矛盾联动化解系统

  宜昌市在试点中立足于全面收集、有效化解矛盾,着力再造矛盾化解工作流程,创新组织构架和工作方法。

  首先,全面收集矛盾。宜昌市充分发挥街道(社区)综治信访维稳工作中心(站)的作用,依托社区专职工作者、网格管理员、社区志愿者,通过居民恳谈、干部(党员)下访、定期排查、诉求热线、网络巡查、媒体监督等渠道,将矛盾排查化解关口前移到社区、网格、楼栋,全面收集各类矛盾纠纷。为了有效调动基层干部主动走进矛盾、收集排查矛盾的积极性,宜昌开发了“社会矛盾联动化解工作信息管理系统”,并通过电子政务专网延伸到社区。系统运行近一年来,全市共收集各类社会矛盾1万余件。先期试点单位石板溪社区,收集的矛盾数量同比增加5倍,实现了全面收集、主动掌握。

  其二,再造矛盾化解工作流程。社区收集的矛盾,能化解的及时就地办结“销号”;无法化解的按矛盾的不同类别在系统中进行分流,由相关责任单位按要求在规定时限内办结。为了明确程序、提高效能,宜昌市构建了社会矛盾联动化解流程电子图。参与社会矛盾联动化解的34个市直部门,再造内部化解流程,大幅压缩矛盾化解时间,压缩比为59%。按照“一门受理、分线处理、一笔审批、统一回告”的工作机制,一个窗口受理社区上报的社会矛盾,分“即办件”和“承诺件”及时分流到相关科室或协调有关部门予以办理。办理完毕后,再统一将化解情况回告社区,向群众反馈。如市城管局通过成立应急指挥中心,实行“三心合一,三环运行”,大大提高了矛盾化解和城管应急处置的效率。

  其三,联动化解矛盾。2011年1月,社会矛盾联动化解工作在城区全面启动,所有街道、社区和相关市直、区直部门267个单位纳入联动系统。一是上下联动。对于社区自身无法化解的矛盾,改变原有的多层次逐级上报的做法,在矛盾联动化解系统中直达市直、区直部门或街道,实现社区、街道、部门三级联动化解。二是部门联调。构建矛盾大调解工作格局,积极开展“诉调对接”、“检调对接”、“警司联调”,推动人民调解、行政调解、司法调解衔接配合和相互融合。2011年前4个月,综治信访维稳工作中心(站)通过矛盾联动化解平台共受理各类矛盾2035件,办结数1826件,办结率为90%,其中,90%的矛盾化解在基层,解决在萌芽状态。

  其四,强化检查监督。借助信息化手段,加大检查监督力度。在市综治办内部成立了“市社区网格监管中心”,选调了 6名工作人员,利用电子监察系统“红灯预警机制”,对延时办理的责任单位和责任人实施直接监督。“中心”成立不到1个月的时间内,就对28起超期预警事项进行了重点督办,对35起办理超期、评价不满意事项进行了调查处理。“市社区网格监管中心”利用GPS定位技术对网格管理员实施现场监督。市、区综治办对责任单位实行分级考核,考核结果每月一通报,并与单位综治目标管理、文明机关创建、公务员年度考核挂钩。

  (三)构建社区综合服务系统

  宜昌市在综合试点工作中,坚持在服务中实施管理,在管理中体现服务,大胆进行基层体制重大改革,通过“三个三”的体制创新,全面推动行政服务、社会服务、法律服务“三进社区”,有效提升基层综合服务管理能力。

  首先,改革基层服务管理体制。宜昌市借鉴“大部门制”的改革经验,整合服务资源,凝聚工作合力,重构基层组织体系。在街道社区组建了“三个中心、三个站”。一是整合街道劳动保障所、民政办、计生办、残联等部门的职能和人员,建立街道“便民服务中心”,综合履行便民服务职能。二是整合街道原综治办、信访室、司法所等部门的职能和人员,建立“综治信访维稳中心”,综合履行维稳职能。三是新建街道“网格管理中心”,综合履行推进辖区网格化管理的职能。在社区对应成立“三个站”,履行相应职能。目前,各街道、社区“三个中心、三个站”机构、人员全部到位,新的基层社会服务管理工作体系初步建立。

  其二,增强基层综合服务力量。在试点中,我们始终注重组织和发动群众参与到社会管理之中,在基层建立了“社区专职工作者、网格管理员、社区志愿者”三支队伍。一是扩大社区专职工作者队伍,每个居委会社区专职工作者从5人增加到7至9人。二是组建社区网格管理员队伍。按照“一格一员”标准配置网格管理员,通过公开招录和整合综治、人社、民政、公安等部门的基层协管力量,组建了1110名社区网格管理员队伍。其中,大专学历占62.73%,大学本科学历占17%,40岁以下的占88%。网格管理员综合履行“信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理”六项职责。目前,网格管理员由“市社区网格监管中心”负责管理,实行“统一购买服务、统一薪酬待遇、统一综合履职、统一考核管理”。三是发展社区志愿者队伍。按社区志愿者注册率占居民人口10%的标准,积极组建综合信息员、环卫监督员、治安巡防员、民间调解员、劳动保障服务员、社会养老服务员、计生服务员和心理咨询疏导员组成的“新八大员”志愿者队伍,协助网格管理员开展社情信息收集等社区服务管理工作。目前,在城区重点路段协助维护交通秩序的就有1.6万名志愿者。

  其三,推动三类服务进社区。宜昌市强化社会管理中的政府服务和社会协同管理,是依托基层便民服务中心(站),建立社区综合服务管理平台,以此推动行政服务、社会服务、法律服务进社区。整合面向社区居民的各类社会服务,利用信息化技术,与有关部门和组织的业务处理系统对接,建立了社区前台受理——部门(组织)后台办理——社区前台回复的运行模式。政府职能部门把凡是可以由社区代办的行政服务事项,下放到社区综合服务平台办理,居民不出社区就可以享受到便捷的服务。发挥政府的主导作用,积极动员各类组织、社会力量参与社区服务,大力实施“闲散青少年志能激发、刑释解教人员帮扶安置、吸毒人员管控关爱、精神病人救治康复、留守儿童亲情关爱、空巢老人孝亲服务”等工程。组织法学会、律师协会、消协等组织,开展“法制宣传、法律援助、法律咨询、消费维权”进社区活动。市区涌现出“孙万清平台”、“爱心超市”、“明跃热线”、“平价医疗”、“农民工公寓”等一批特色社区服务的典范。

三、构建三大系统创新社会服务管理的机制保障

  构建人口基础信息、社会矛盾联动化解、社区综合服务三大系统,事关社会服务管理创新全局,涉及方方面面。一套务实管用的工作推进机制是综合试点顺利进行的关键所在。在试点工作中,宜昌市坚持高位推进、合力推进、试验推进、项目推进,从组织领导、日常运行、示范带动、投入保障等方面建立了具体工作机制,支撑起三大系统。

  第一,建立组织领导机制。宜昌市在试点工作中成立了由市委书记任组长、市长任第一副组长、14名市级领导任副组长,相关部门主要负责人为成员的领导小组,形成多方参与的工作格局。领导小组下设办公室,由市委副书记兼任办公室主任,从各部门抽调10名人员集中办公。在高规格的综合试点工作动员大会上,市委书记作动员报告,“四大家”全体领导成员参加,形成了良好工作氛围。试点工作启动后,市委常委会坚持每月听取社会管理创新工作汇报,研究部署工作,保证了整个社会管理创新工作始终在党委强有力的领导下推进。

  第二,建立日常运行机制。为实现社会服务管理创新的可持续和常态化,宜昌市建立了“合署办公、两结合三纳入”的运行机制。即:创新办与综治办合署办公;创新办集中式攻坚与综治办常态化建设有机结合,创新办、综治办协调指导与相关部门具体负责相结合;把社会服务管理创新纳入市委市政府月度工作例会,纳入年度目标管理和科学发展考核评价体系,纳入综治工作目标责任考核。在创新办、综治办的组织协调和指导推动下,各方力量有机整合、形成合力,建立了任务明确、责任到位、有序有效、运转顺畅的日常工作机制,确保了综合试点工作顺利推进。

  在社区工作运行机制方面,为了解决政府和社区间职责不明、社区负担过重、行政管理与居民自治不能有效对接的问题,按照“政事分开、资源整合;流程简化、效能优先;有序参与、共建共享”原则,着力建立职责明确、运转高效、综合管理的基层社会服务管理运行机制。一是理顺政社关系,建立社区公共服务事项准入和政府购买服务机制。对社区协助办理的公共服务事项进行清理,制定下发文件,公布经批准进入社区的公共服务事项,明确政府职能部门和社区职责,优化服务流程。凡需要新增的进入社区的公共服务事项,由相关部门按程序上报市社会服务管理创新领导小组审批。经批准进入社区的公共服务事项,按照“权随责走、费随事转”原则,实行政府购买服务。二是强化综合履责,构建社区网格化综合服务管理机制。在社区“三个站”内,实行社区专职工作者“轮流窗口值班、一口受理办结”模式,推动社区专职工作者由“专人专职”到“一岗多能”转变,变“专科医生”为“全科医生”。在社区网格里,采取网格管理员“一人一格、综合履职”的形式,在社区基础信息采集比对工作结束和志愿者队伍组建后,积极探索网格服务管理和社区居民自治的良性互动,进一步丰富网格服务管理内容,实现社会服务管理“全覆盖”。三是回应居民需求,构建“扁平化”诉求响应机制。充分发挥社区“三个站”和基层“三支队伍”的作用,通过党员工作室、人大代表工作室、居民议事厅、居民恳谈会、诉求热线、网络巡查、志愿服务等渠道,及时收集居民诉求;对社区无法解决的问题,区分不同责任主体实行“扁平操作”,直接分流送达街道、区直或市直部门解决,实现社区、街道、部门整体联动,做到矛盾不出家、小事不出社区、大事不出街道。四是着力培育发展,构建基层社会多元化治理机制。社区党组织、居委会、“三个站”各归其位,各司其责,形成社会管理与社区自治互联、公共服务与社区服务互补、政府支持与社区资源互动的社区治理机制。实行社区直选和兼职委员制;完善社区民主管理制度;大力培育发展社区社会组织。以此形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。

  第三,建立示范带动机制。试点试验、示范带动是宜昌市推进社会管理创新的一个重要方法。坚持制定实施方案与试点试验同步推进,边谋划、边试点、边总结、边完善、边推广。广泛学习借鉴社会管理创新先进理论研究成果和先进地区经验,深入开展调查研究。对于社区网格化综合管理、城区社会矛盾联动化解等重大创新,先后选择部分地方进行了试点试验;对于一些面上推开的工作建立了联系点制度,及时动态掌握试点工作进展情况。通过办点试验、建立工作联系点,积累了经验,探索了路子。宜昌市在《社会服务管理创新综合试点工作实施意见》总体框架下,完善细化若干配套制度和办法,形成了具有宜昌特色的“1+X”方案体系,有力推动了全市综合试点工作顺利开展。

  其四,建立投入保障机制。社会服务管理创新项目化是宜昌的重要特色。社会管理创新工作如果不体现到具体项目上就没有约束,没有可靠的经费支持就落不到实处。因此必须突出项目推动,落实社会管理创新的投入保障。宜昌在试点中建立了“一化三纳入”制度,即实行社会管理创新项目化,将其纳入“十二五”规划、纳入年度经济社会发展计划、纳入公共财政的保障重点,保证社会建设、社会管理的投入与经济发展同步增长,从而建立起投入长效保障机制。在具体推进中,宜昌将项目分为重大民生项目、社会建设项目和综合试点项目三类,纳入了“十二五”规划中,已编制重大民生项目222个,其中,社会建设项目110个,综合试点项目29个,总投资达785亿元。在2011年市级财政预算中,社会管理创新综合试点项目经费预算超过1亿元。2011年财政投入中直接用于社区工作和服务建设的经费达到6000多万元,社区专职工作者人员工资达到城镇职工平均工资水平,每个社区工作经费超过9万元。这样,就为社会服务管理创新奠定了物质基础。

  总之,宜昌市的社会服务管理创新,转变了管理观念,实现了资源整合,抓住了突出问题,健全了工作机制,提升了管理效能。今后还需要深化社会服务管理创新,进一步健全信息系统,完善网格管理,逐步扩大服务范围、擦亮服务品牌,将社区党建和社会管理进一步结合起来,建立稳定的、规范化的投入保障机制,加大跟踪督办落实工作推进的“时间表”和“路线图”,确保社会服务管理创新综合试点深入扎实推进。

来源:《社会管理》


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